生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分,是落實(shí)生態(tài)保護補償權責、調動(dòng)各方參與生態(tài)保護積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要手段。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),這是“十四五”開(kāi)局之年關(guān)于生態(tài)保護補償制度改革的重磅文件,立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構建新發(fā)展格局,在生態(tài)補償機制建設長(cháng)期實(shí)踐基礎上,對未來(lái)15年生態(tài)保護補償制度進(jìn)行了全局謀劃和系統設計,清晰描繪出我國生態(tài)保護補償制度改革路線(xiàn)圖。
系統推進(jìn)、政策協(xié)同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束是未來(lái)生態(tài)保護補償制度改革的工作原則,筆者認為,這也是《意見(jiàn)》最大亮點(diǎn)?!兑庖?jiàn)》清晰回答了“有效市場(chǎng)和有為政府”如何發(fā)揮合力,分類(lèi)補償與綜合補償如何統籌兼顧,縱向補償與橫向補償如何協(xié)調推進(jìn),強化激勵與硬化約束如何協(xié)同發(fā)力等生態(tài)保護補償制度改革十字路口上的諸多難題。提出從生態(tài)保護成本、提升公共服務(wù)保障能力和體現受益者付費原則等3個(gè)維度深化改革,建立與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步厘清了生態(tài)保護補償的政府和市場(chǎng)權責邊界,明確了政府主導有力、社會(huì )參與有序、市場(chǎng)調節有效的生態(tài)保護補償體制機制
充分發(fā)揮政府開(kāi)展生態(tài)保護補償、落實(shí)生態(tài)保護責任的主導作用,以國家和區域生態(tài)安全、社會(huì )穩定、區域協(xié)調發(fā)展等為目標,由國家或上級政府對下級政府或農牧民進(jìn)行生態(tài)保護補償。2009年以來(lái),中央財政設立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付,到2021年這項政策已經(jīng)覆蓋全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市)800余個(gè)縣域,累計投入超過(guò)6000億元?!兑庖?jiàn)》強調,堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接,加大縱向補償力度。一是結合中央財力狀況逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付規模,中央預算內投資對重點(diǎn)生態(tài)功能區基礎設施和基本公共服務(wù)設施建設予以?xún)A斜;二是繼續對生態(tài)脆弱脫貧地區給予生態(tài)保護補償,保持對原深度貧困地區支持力度不減;三是建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制,根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度?!兑庖?jiàn)》明確要求各省級政府加大生態(tài)保護補償資金投入力度,因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導性政策和激勵約束措施,將生態(tài)功能重要地區納入省級對下生態(tài)保護補償轉移支付范圍。
開(kāi)展流域橫向生態(tài)保護補償,是調動(dòng)流域上下游地區積極性,共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護和治理的重要手段,是健全生態(tài)保護補償制度的重要內容。自2010年啟動(dòng)新安江流域水環(huán)境補償試點(diǎn)以來(lái),我國已在安徽、浙江、廣東、福建、廣西、河北、天津、云南、四川、北京等15個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市)10個(gè)流域探索開(kāi)展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償??傮w上看,這些試點(diǎn)均取得積極進(jìn)展,跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩中有升,流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高,以生態(tài)補償助推上游地區產(chǎn)業(yè)綠色轉型初見(jiàn)成效?!兑庖?jiàn)》肯定了跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)成果,要求總結推廣成熟經(jīng)驗。鼓勵地方加快重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設,開(kāi)展跨區域聯(lián)防聯(lián)治?!兑庖?jiàn)》銜接了近期出臺的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)實(shí)施方案》《支持長(cháng)江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實(shí)施方案》,提出推動(dòng)建立長(cháng)江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制,支持沿線(xiàn)?。ㄗ灾螀^、直轄市)在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態(tài)保護補償機制。同時(shí)強調,對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護補償,中央財政和省級財政分別給予引導支持?!兑庖?jiàn)》還鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式,通過(guò)多種途徑推動(dòng)受益地區與生態(tài)保護地區良性互動(dòng)。
《意見(jiàn)》明確了發(fā)揮市場(chǎng)機制作用,加快推進(jìn)多元化補償,市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護補償路徑更加清晰,按照受益者付費的原則,合理界定生態(tài)環(huán)境權利,促進(jìn)生態(tài)保護者利益得到有效補償,激發(fā)全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性。2018 年12月,國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等9 部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制行動(dòng)計劃》,明確了我國市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護補償政策框架,但目前各地相關(guān)實(shí)踐仍處于起步探索階段,政府引導、市場(chǎng)運作、社會(huì )參與的多元化生態(tài)保護補償投融資機制尚未大規模建立?!兑庖?jiàn)》強調了受益者付費的原則和責任,從完善市場(chǎng)交易機制、拓展市場(chǎng)化融資渠道、探索多樣化補償方式3個(gè)方面對市場(chǎng)機制如何參與生態(tài)保護補償做了明確闡述,點(diǎn)明建立綠色股票指數、發(fā)展碳排放權期貨交易以及建立健全自然保護地控制區經(jīng)營(yíng)性項目特許經(jīng)營(yíng)管理制度等具體舉措,明確了銀行業(yè)金融機構、取水權人、用水戶(hù)、生態(tài)功能重要地區居民等市場(chǎng)化生態(tài)保護補償參與主體,細化了如何籌資、向誰(shuí)籌資、投資方向和投資方式等關(guān)鍵問(wèn)題。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步完善了生態(tài)保護補償分類(lèi)體系和轉移支付測算辦法,兼顧了生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在規律和不同生態(tài)環(huán)境要素保護成本
重要生態(tài)環(huán)境要素的補償資金將進(jìn)一步突出區域差異性,強調與經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展狀況相適應。一直以來(lái),國家有關(guān)部門(mén)依據部門(mén)職責分工,在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展了大量的生態(tài)保護補償工作,國家級生態(tài)公益林實(shí)現森林生態(tài)效益補償全覆蓋,草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積。據統計,自1998年以來(lái),我國中央財政累計投入到不同生態(tài)環(huán)境要素的補償資金近1萬(wàn)億元,巨額資金投入的背后,生態(tài)保護補償標準定價(jià)機制相對單一、區域差異性不強等問(wèn)題不容忽視。目前各生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)保護補償以按照面積補償居多,這種方法可操作性強,但沒(méi)有考慮因生態(tài)類(lèi)型、地理位置、地域特征的不同導致的不同地區生態(tài)保護成本差距的問(wèn)題,導致補償結果不夠精準?!兑庖?jiàn)》指出“綜合考慮生態(tài)保護地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平,對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償”,這是對當前分類(lèi)補償制度的進(jìn)一步完善,既充分體現了補償標準以生態(tài)保護成本為依據的科學(xué)性,又充分考慮了當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平,確保生態(tài)保護者得到合理補償?!兑庖?jiàn)》提到,加強水生生物資源養護,確保長(cháng)江流域重點(diǎn)水域十年禁漁落實(shí)到位,這是對以往水流生態(tài)保護補償的進(jìn)一步完善。
生態(tài)功能重要區域的縱向補償辦法得到進(jìn)一步改進(jìn)。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付資金分配始終以“改善民生”和“進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護”的雙重目標為基本結構,在維護國家生態(tài)安全的同時(shí),有效彌補了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區財政能力的不足,緩解了生態(tài)產(chǎn)品提供地區與受益地區的公共服務(wù)水平不平衡問(wèn)題。但實(shí)踐中也發(fā)現,“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、多勞多得”的導向作用還有待提升。為更加精準激勵這類(lèi)地區提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,《意見(jiàn)》提出在“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的同時(shí),考慮“生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)”“實(shí)施差異化補償”,可推動(dòng)有限的財政轉移支付資金向“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的精準補償發(fā)展。將生態(tài)保護紅線(xiàn)納入轉移支付分配因素時(shí)機已經(jīng)成熟。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》要求,通過(guò)重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付政策加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)的支持力度。目前,全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作基本完成,各地生態(tài)保護面積及覆蓋比例已基本明確,有條件落實(shí)《意見(jiàn)》提出的“引入生態(tài)保護紅線(xiàn)作為相關(guān)轉移支付分配因素,加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)覆蓋比例較高地區支持力度”,這是充分考慮生態(tài)系統的整體性、系統性和生態(tài)空間功能差異性特征,統籌考慮財政能力實(shí)施差異化補償的重要體現。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步強化了生態(tài)保護補償的治理效能,界定了各方權利義務(wù),實(shí)現了受益與補償相對應、享受補償權利和履行保護義務(wù)相匹配
為更好地推進(jìn)生態(tài)保護制度框架落實(shí)、提高制度執行能力,《意見(jiàn)》提出加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設和體制機制改革,為深化生態(tài)保護補償制度改革提供全方位、全過(guò)程支撐保障。
一是加快推進(jìn)法治建設,落實(shí)相關(guān)法律法規,加快研究制定生態(tài)保護補償條例,明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務(wù)關(guān)系,落實(shí)各級各部門(mén)生態(tài)保護主體責任,約束相關(guān)主體履行生態(tài)保護補償義務(wù)。
二是完善生態(tài)環(huán)境監測體系,建立生態(tài)保護補償統計指標體系和信息發(fā)布制度,為科學(xué)確定補償標準和開(kāi)展考評提供依據。
三是健全考評機制、強化監督問(wèn)責、建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制,將生態(tài)保護補償實(shí)施效果與補償資金掛鉤。
四是推進(jìn)稅費調節、政府采購、損害賠償等配套措施,充分發(fā)揮與生態(tài)保護補償政策的協(xié)同推進(jìn)作用。
五是開(kāi)展生態(tài)保護補償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究,不斷強化生態(tài)保護補償技術(shù)支撐。